董伟

    城市环境总体规划是关系我国推进城镇化进程中落实环境优先、生态优先，实现城市现代化管理和经济社会全面发展的一项重要工作。当前，必须从全局和战略高度，充分认识坚持推进城市环境总体规划的重要性，遵循一些重要原则，突出抓好几项重点工作。

    推进城市环境总体规划的战略重要性与现实紧迫性

    推进城市环境总体规划是加强城市生态文明建设、探索环境保护新路的重要举措。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。在推进城市经济社会加快发展的过程中，经济建设和生态环境承载力的矛盾将日益突出，环境污染和生态破坏逐步显现，靠过量消耗能源和牺牲环境换取经济增长是不可持续的。必须转变观念，以更加深远的眼光和宏观思维来思考城市发展内涵、发展战略，用更加科学的理念和先进的手段谋划城市经济社会发展的蓝图。同时更要清楚地看到，环境保护取得的任何成效、任何突破，都是对生态文明建设的积极贡献。要用建设生态文明的战略眼光、战略思维和战略手段，进一步推进和强化城市环境总体规划工作，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，深化对探索中国环保新路规律的认识，不断完善城市环境管理制度，维护城市生态安全，优化城市发展环境，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。

    推进城市环境总体规划是破解资源环境瓶颈约束、促进城市健康发展的现实需要。资源环境是城市发展不可或缺的关键支撑和重要约束。近10年来，中国城镇化以每年1.35个百分点的速度递增，城镇人口年均增长2096万人。城镇化既增加了投资，又推动了消费，成为拉动内需的持久动力和经济发展的重要引擎。同时，由于高投入、高消耗、高污染的传统发展方式没有根本改变，城市经济快速增长的同时，也付出了很高的代价。资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化和气候变化问题突出，资源、环境和生态系统已难以承载传统的发展方式，对城市发展的制约日益增大。这些问题究其本质，是发展方式、经济结构和消费模式问题。从根本上解决以上问题，必须转变经济发展方式，努力走绿色、循环、低碳发展道路，缓解资源环境瓶颈制约。经济发展方式转变是城市经济社会领域的一场综合、系统、影响深刻的变革，涉及许多方面和诸多领域。加强环境保护是转变经济发展方式的重要推动力量。要坚持在保护中发展，在发展中保护，通过城市环境总体规划进行前置性管理、约束，推动经济发展方式转变、加快结构调整、控制开发强度。这对城市资源环境来讲，可以破解瓶颈制约，为经济发展松绑；对结构调整来讲，可以有效推动产业优化和技术升级，再造新优势；对发展空间来讲，可以扩大市场需求、培育新的增长领域，为发展注入新动力。可以说，城市环境总体规划工作越自觉、越有效，以环境保护优化城市经济发展就越主动、越深入。从未来趋势看，城市的绿色化不仅不会成为增长的负担，反而将成为促进发展、转变方式的重要引擎。

    推进城市环境总体规划是坚持以人为本、不断满足人民群众日益增长的生态产品需求的内在要求。享有优美宜居的环境是城乡居民的基本权利，持续改善城乡环境质量和保障居民健康日益成为衡量人民生活水平和质量的一个重要标志。随着经济的发展，城乡居民的物质文化生活水平有了很大提高，人民群众需求的内容也在不断升级变化。不仅要满足其对农产品、工业品和服务的需求，还要满足其对生态产品越来越迫切的追求。生态环境质量已经成为影响人们生活幸福的重要指标，生态产品短缺已经成为制约我国民生建设的短板，成为影响人民群众幸福感的制约因素。现实情况是，影响和损害群众健康的环境问题还不少，既有传统的水、气、声、渣等环境问题，又有重金属、化学品、持久性有机污染物等新的环境问题。长三角、珠三角和京津冀三大城市群每年出现灰霾天数已达100天以上，全国600多座城市中已经有400多座缺水，一半以上城市市区地下水污染严重。积极推进城市环境总体规划，在城市发展的全过程、各领域和各环节充分体现以人为本、环境友好的发展理念，统筹谋划、有效满足人民群众热切期待的清洁空气、洁净饮水、良好气候、优美环境等优质生态产品和健康需求，既是我们党以人为本、执政为民理念的具体体现，也是对人民群众生态产品需求日益增长的积极回应，还是向人民群众交上的一份环保惠民生的答卷。

    推进城市环境总体规划是提升城市环境管理水平、应对国际挑战的重大任务。国家、区域之间竞争，很多情况下就是城市经济、社会、文化、生态建设发展的竞争。美国之所以处于优势地位，很重要的一点是有纽约、芝加哥、洛杉矶等世界级先进城市以及以此为基础和依托的发达城市群代表美国参加全球竞争。英国、法国、日本等国家的城市群也都发挥着重大作用。当今世界，环境保护的新理念不断孕育涌现，环保国际合作日益深化，气候变化、生物多样性减少等全球性环境问题影响竞争力和对外形象，已经成为各国利益博弈的新焦点。今年以来，我国华北、华东、华中地区多次出现大范围连续雾霾天气，引起全国人民乃至国际社会的高度关注。我们必须把握世界潮流，彻底摒弃传统城市化发展的路径依赖，寻找城市生态环境建设与保护新的路径取向，为城市化向世界水平瞄准提供战略依据和支撑平台。积极推进城市环境总体规划，让每个城市找到自己的定位，与世界发展模式进行对比，发现自己的优势和在综合实力、城市管理、生态环境、体制机制等方面与世界水平存在的差距和不足，就可以主动应对国际挑战，加快实施跨越式的绿色发展战略，在未来的国际经济竞争格局中才能赢得主动，扩大我国经济社会发展空间。

    城市的经济发展、社会进步同生态环境保护是一个有机的整体。经济发展是中心和基础，社会建设是支撑和归宿，生态环境保护是根基和条件。坚持推进城市环境总体规划，做好生态环境保护的顶层设计，发挥规划的引导作用，就能正确处理好人与人、人与自然的关系，形成人与自然和谐相处、经济社会协调发展的新型城市化。这不仅是对探索中国环保新路的完善、丰富和重大发展，也是对城市管理理念、方法的升华，不仅对中国城市发展有重大而深远的意义，也是对环境保护的重要贡献。

    遵循四项重要原则

    城市环境总体规划是一项以创新为本质的系统工程，是一个以生态环境建设与发展为主体内容的规划，要把城市环境总体规划作为促进城市转型发展和改善民生的一件大事来抓。

    推进城市环境总体规划必须遵循以下重要原则：

    一是坚持把尊重自然、顺应自然、保护自然作为本质要求，国土开发、生产力布局、城镇化发展、重大项目建设要充分考虑资源环境综合承载能力和发展阶段性特征，以先进的城市发展理念指导开发建设，着力提高资源利用效率和生态环境质量，形成人与自然和谐发展的城市建设新格局。

    二是坚持把绿色循环低碳发展作为基本途径，实现城乡建设和生产、流通、消费各环节绿色化、循环化、低碳化，塑造宜居宜业的发展环境，集聚高端人才和高端产业，积极发展新兴产业、新型业态。

    三是坚持把以人为本、可持续地满足人民群众日益增长的物质文化需要作为出发点和落脚点，突出以人为本的发展要求，坚持生态环境保护与建设为了人民，生态环境保护与建设依靠人民，为人民创造良好生产生活环境，为子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

    四是坚持把建立健全长效机制作为根本保障。加大城市政府对环境总体规划的统筹力度，以战略思维、长远眼光和从容心态谋划发展，高起点规划、高标准建设、高水平管理，科学把握开发建设时序，预留未来发展空间，把提高发展质量和提升城市品质贯穿始终，以环境管理战略转型推进美丽城市建设。把健全法制、强化责任、完善政策、加强监管相结合，形成规划实施的激励和约束机制；把深化改革、严格管理、技术进步相结合，形成推进规划实施的创新驱动机制；把政府推动、市场引导、公众参与相结合，形成规划实施的推进机制。

    突出抓好五项重点工作

    当前和今后一个时期，推进城市环境总体规划必须突出抓好几项重点工作。

    第一，建立健全长效工作机制。探索建立经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划与城市环境总体规划紧密衔接、信息共享的联动机制，在城镇化规划等相关规划编制、城市基础设施建设和土地开发利用等重大安排中，要把城市环境总体规划的相关要求作为重要依据和必要支撑，予以充分采纳，推进城市绿色发展。要借鉴吸收其他规划编制实施的有益经验，集成创新、拓宽领域，努力建立一套具有环保特色、符合实际需要、管用能使的城市环境总体规划编制、实施管理制度，明确工作推进的基本原则、基础工作条件、规划编制要求及颁布实施的管理规定，推进城市环境总体规划的制度化、规范化。

    第二，着力推进城市可持续发展。保护环境能够提升生态环境质量、提供生态产品、直接产生生态环境价值，通过直接降低单位国内生产总值的环境资源成本增加生产力总量，从而提高生产力。城市环境总体规划是国家城镇化战略的重要组成部分，编制实施规划对于优化经济发展、改善环境质量、保障民生具有重大意义，是推进城市生态文明建设顶层设计的关键环节。要根据城市不同区块的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹划分环境功能区，确定各片区的功能定位、发展方向，优化空间开发格局，划定并严守生态红线，保障生态安全。同时也要实现城市、区域和国家不同层次规划有机衔接、多维度融合，促进城市发展和管理更加紧凑化、生态化、人性化，加快构筑网络化、组团式、紧凑型城市空间格局，努力做到集中集约用地，着力营造“城在林中、路在绿中、房在园中、人在景中”的人居环境，形成功能定位明晰、产业布局合理、体现区位优势特色、与资源环境承载能力相适应的城市可持续发展格局。要坚持集约利用土地、控制污染排放、加强生态保护和安全第一的原则，着力推动产业结构优化升级。处理好生态与其他资源要素、人力要素等的关系，在经济社会发展中认识和正确运用自然规律，合理、有效地利用自然。

    第三，着力加强城市环境总体规划技术支撑体系研究。逐步建立健全城市环境规划体系，探索完善基于城市单元的城市环境总体规划、环境控制性详细规划、环境专项规划之间的衔接联动机制，提高城市环境总体规划实施效果。加强研究和科技攻关，力争在环境容量与可持续发展、生态阈值与城市布局、环境基本公共服务均等化与城市公共管理、时间尺度掌握与空间落地规则等关键领域有所创新、突破。探索建立基于资源环境综合承载力，统筹环境问题、防控污染物和重点防控产业、区块间的协同控制体系。从人口、规模、布局、产业结构、节能降耗、污染物控制等多个维度，建立城市经济发展的综合评价模型和目标指标体系。积极探索自然环境演化规律、污染防治和生态恢复规律、环境管理工作规律，着力解决影响人民群众身体健康的突出环境问题，促进公共服务均等和公共产品共享。特别是针对各环境要素在功能、布局、质量、阈值等方面的要求，研究确定生态红线、风险防线、资源消耗上限和生态环境容量底线等核心内容，并逐一落实于具体空间单元。在试点实践的基础上，研究出台环境功能区划编制技术规范，建立一套科学、系统的环境功能区划技术支撑体系。

    第四，着力开展生态红线的划定与管理支撑制度的科技攻关。生态红线是城市环境总体规划的一项重要制度安排，是在城市层面进行环境功能区划时确定的对保障国家和区域生态安全、提高生态服务功能具有重要作用区域的边界控制线。要组织高层次专家进行集中研究攻关，研究和论证哪些要列入生态红线，并在此基础上形成一套相对完善、可操作性强的生态红线划分、测定与评估方法，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。要深入研究如何从制度上保障生态红线，实行最严格的制度、最严密的法治，加强日常监督管理，确保落实生态红线。建立责任追究制度，对那些置生态红线制度于不顾盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。

    第五，正确处理全面推进和重点突破的关系。目前，环境保护部正在大力推进24个城市开展城市环境总体规划试点工作。试点示范是一项系统工程，头绪多、任务重，应注重相互促进、良性互动。既要整体推进，又要重点突破。一方面，要坚持推动试点城市工作的规范性、全面性；另一方面，要善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面，从事物的普遍联系和动态发展中抓住影响工作的重要领域和关键环节，找准突破口，明确着力点，不失时机地加大改革力度，不断把工作引向深入。既要学会“弹钢琴”，既有先后次序，又有轻重缓急；更要学会“下围棋”，有大局观和前瞻性，并且在关键位置提前“做眼”。

    作者系辽宁省大连市环保局局长